Il potere di bilancio consiste fondamentalmente nel determinare il tipo e la natura delle spese che l’Unione Europea dovrà affrontare nel successivo anno finanziario, nel calcolare l’importo massimo di tali spese e nell’individuare le voci di entrata necessarie a coprire quelle di spesa.

Successiva alla predisposizione e all’adozione è la fase di controllo dell’esecuzione, che rientra a pieno titolo nella procedura di bilancio.

La procedura di bilancio: da una prerogativa del Consiglio ad una partecipazione paritaria di Consiglio e Parlamento

La procedura di bilancio è una procedura interistituzionale dal momento che ad essa partecipano Commissione, Consiglio, Parlamento e le altre istituzioni dell’Unione Europea (esclusa la Banca Centrale Europea) le quali, tutte, devono elaborare uno stato di previsione delle spese per l’esercizio finanziario successivo.

Il Parlamento europeo nella procedura di bilancio ha avuto poteri di diverso tipo a seconda delle fasi storiche che si prendono in riferimento.

Si è passati da un ruolo marginale di un tempo ad un ruolo che riconosce al Parlamento sempre più attribuzioni e addirittura “l’ultima parola” sull’adozione del bilancio[1].

Per comprendere gli sviluppi del ruolo del Parlamento europeo nel procedimento di bilancio è necessario effettuare una cronistoria che tenga conto di tre fasce temporali: la prima che comprende il periodo anteriore al 1970; la seconda che indaga sui poteri del Parlamento europeo nella procedura di bilancio dopo l’entrata in vigore dei trattati del 22 aprile 1970 e del 22 luglio 1975; infine, la terza esamina la situazione attuale, successiva all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

Il ruolo del Parlamento europeo nella predisposizione, nell’adozione e nel controllo del bilancio – prima del 1970 – era del tutto marginale.

Il Parlamento svolgeva, infatti, una funzione meramente consultiva. Il potere di bilancio era una prerogativa del Consiglio che dopo averlo adottato trasmetteva il progetto di bilancio al Parlamento.

Questi aveva la sola facoltà di esprimere un parere sul progetto adottato e se il parere comportava proposte di emendamento, il Consiglio, dopo aver proceduto ad una seconda lettura, poteva unilateralmente adottare la propria versione definitiva.

Il Parlamento europeo risultava essere “un organo quasi decorativo e di scarsa efficacia” e ciò non solo nella procedura di bilancio.[2] Detta marginalità può essere ricavata proprio dal tessuto normativo di quell’epoca. Analizzando, infatti, l’articolo 177 del Trattato istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica, firmato a Roma il 25 Marzo 1957, è palese che il Parlamento (definito “Assemblea”) ha un ruolo pressoché da spettatore nella procedura di bilancio.

Il Consiglio dopo aver ricevuto, da parte della Commissione, i progetti di bilancio di tutte le istituzioni della Comunità decideva con maggioranza qualificata su eventuali discostamenti dai progetti preliminari e li inviava all’Assemblea[3].

Allorché il Parlamento, dopo aver ricevuto dal Consiglio i progetti di bilancio, avesse ritenuto opportuno proporre degli emendamenti i progetti di bilancio con i relativi emendamenti sarebbero tornati all’attenzione del Consiglio che avrebbe deliberato definitivamente e unilateralmente con maggioranza qualificata, seppur dopo aver sentito la Commissione ed eventualmente le altre istituzioni interessate.

Inoltre in quell’epoca i poteri del Parlamento erano marginali non solo per quanto atteneva alla predisposizione e all’adozione del bilancio ma anche il potere di controllo sul bilancio, che oggi è prerogativa di una specifica commissione parlamentare, veniva inevitabilmente schiacciato dal peso dell’onnipotenza del Consiglio.

Infatti l’art 180 CEEA prevedeva una Commissione di controllo composta da alcuni revisori dei conti sempre designati dal Consiglio. E’ utile sottolineare che questi revisori dei conti dovevano necessariamente risultare indipendenti seppur tuttavia la loro retribuzione era fissata dal Consiglio.

Infine, ma non meno importante, un  altro elemento che rende ancora più evidente l’egemonia indiscussa del Consiglio nella procedura di bilancio è rilevabile nell’ultima parte dell’art. 180 CEEA in cui si prevedeva che era il Consiglio (e non, come prevede la normazione attuale, il Parlamento) a dare atto alla Commissione dell’esecuzione del bilancio deliberando a maggioranza qualificata e comunicando le sue decisioni al Parlamento soltanto successivamente.

Non dissimile, da questa appena analizzata, è la procedura prevista dal trattato istitutivo della Comunità economica europea (art. 272) e dal trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio firmato a Parigi il 18 aprile del 1951 (78 CECA).

Il ruolo marginale del Parlamento europeo, in fasi decisionali importanti come quella del bilancio, evidenziò ancor più l’annoso problema del deficit democratico sul quale anche la Corte di giustizia si pronunciò chiaramente affermando che la partecipazione del Parlamento alle procedure di decisione è “un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di una assemblea rappresentativa”[4].

Solo con le riforme istituzionali e finanziare degli anni Settanta il Parlamento inizia ad acquisire sempre più prerogative nel procedimento di bilancio.

A seguito di una decisione del Consiglio del 21 aprile 1970, che sostituisce il sistema di finanziamento delle Comunità fondato sui contributi degli Stati membri con un sistema di finanziamento autonomo, vengono firmati due importanti, quanto decisivi, trattati:

• il 22 aprile 1970, il trattato di Lussemburgo, modifica talune disposizioni in materia di bilancio ed entra in vigore il 1º gennaio 1971. Il Parlamento europeo ottiene alcuni poteri di bilancio (il trattato assegna al Parlamento europeo l’ultima parola sulle spese cosiddette non obbligatorie mentre, su quelle obbligatorie, decide solo il Consiglio[5]) e vengono stabiliti due tipi principali di risorse proprie: i prelievi agricoli e i dazi doganali.

 

• il 22 luglio 1975, il trattato di Bruxelles, modifica talune disposizioni finanziarie ed entra in vigore il 1º giugno 1977. Il Parlamento europeo ottiene il potere di respingere in blocco il bilancio e di dare scarico alla Commissione per la sua esecuzione. In pratica, il Parlamento ha ottenuto il diritto di verificare i conti dell’Unione alla fine di ogni anno e di valutare se la Commissione ha impiegato oculatamente e correttamente il bilancio dell’UE. Con il trattato viene anche creata la Corte dei conti che avrà un ruolo importante nella procedura di bilancio.

 

Un’altra tappa decisiva verso una sempre più consistente cooperazione triangolare fra Parlamento, Consiglio e Commissione si è avuta nel 1987 con il Single European Act (SEA)[6].

Emerge chiaramente, dunque, che ad ogni nuovo trattato il Parlamento europeo ha acquisito sempre più poteri in un crescendo che lo ha spinto a divenire, nella procedura di bilancio e non solo, organo di co-decisione al pari del Consiglio.

“Questi sono gli effetti di un sistema prodotto da stratificazioni successive di testi di trattati, e naturalmente dai tanti attori istituzionali che hanno avuto interesse a mantenerle”[7].

[1] Juan Mayoral, Democratic improvements in the European Union under the Lisbon Treaty. Institutional changes regarding democratic government in the EU, EUDO, 2011, p. 3

[2] G. Carella, art 189, in A. TIZZANO (a cura di), Trattati dell’Unione europea e della Comunità europea , Giuffrè, Milano, 2004, risp p. 910, 915.

[3] Henrik Enderlein, The EU Budgetary Procedure in the Consitutional Debate, Paper prepared for the 2004 Conference of Europeanists “Europe and the World: integration, interdependence, Exceptionalism?”, 11-13 March 2004, p. 12 ss.

[4] Corte giust. 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette Frères c. Consiglio, Racc. p. 3333; 139/79, causa Maizena c. Consiglio, Racc., p. 3393; più recente  5 luglio 1995, causa C-21/94, Parlamento c. Consiglio, ivi, p. I-1827.

[5] Cesare Pinelli, “Ruolo e poteri del Parlamento europeo secondo il Trattato costituzionale europeo”, Relazione alla “European Public Law Summer School 2004 for Doctoral Students” – Villa Vigoni. 27 agosto – 1settembre 2004

[6] Christine Neuhold, The “Legislative Backbone” keeping the Insitution upright? The Role of European Parliament Committees in the EU Policy-Making process, EIoP, 2001, p. 1

[7] Cesare Pinelli, Ruolo e poteri del Parlamento europeo, cit., p. 175